El régimen económico de la Constitución

Tomado de la Revista Jurídica Peruana

Por Yorcka Torres

“No solo es saludable, sino también imprescindible consolidar, al más alto nivel jurídico y político, las reglas macro que procuren una economía orientada hacia un Estado social y democrático de derecho.”

En agenda

■  De lo que se trata no es solo de insistir en una descripción normativa de lo que la Constitución busca, sino también de analizar hasta qué punto estos postulados económicos pueden ayudar a hacer viables, en la realidad y no solo en la norma, estos principios que se orientan hacia una sociedad en la que el mercado es un instrumento para la satisfacción de las necesidades de las personas.

Supuestos mínimos de la Justicia

■  Siempre ha sido polémica la conveniencia de incluir en la Constitución normas orientadas a establecer las pautas básicas sobre las que debe fundarse el régimen económico de una sociedad. Así como el excesivo poder político del Estado ha sido siempre un riesgo para la libertad humana, de la misma forma el excesivo poder privado puede constituir también una amenaza para el gobierno del principio de justicia. Por ello, no solo es saludable, sino también es imprescindible consolidar, al más alto nivel jurídico y

político, las reglas macro que procuren una economía orientada hacia un Estado social y democrático de derecho.

■  Los fundamentos axiológicos de la Constitución –cuyo presupuesto ontológico es la dignidad de la persona humana (artículo 1)– son la expresión y la propia proyección de nuestra sociedad.

■  Desde tal perspectiva, bajo la directriz de la dignidad de la persona humana, valor por excelencia de nuestro orden constitucional, es Supuestos mínimos de la Justicia primordial "integrar" el contenido social de la República (artículo 43); pues también forma parte de él, el material ético del principio democrático, presente no solo como presupuesto de los derechos políticos (artículo 35) sino también en el ejercicio de los derechos económicos y sociales (artículo 28); el principio de soberanía popular (artículo 3 y 43); el principio de igualdad, especialmente en su vertiente sustancial (artículo 59); y en el caso más concreto de la economía, el principio de economía social de mercado (artículo 58), además del bien común.

■  De ahí que el fundamento para la inserción de temas de carácter económico dentro de una Constitución es el sometimiento, al valor de la justicia, de las decisiones económicas que incidan en la vida social, en la promoción y tuitividad de los derechos fundamentales de la persona y en el aseguramiento del bien común. En buena cuenta, la finalidad de tal incorporación normativa es enfatizar la idea de que toda economía colectiva debe cumplir mínimos supuestos de justicia.

Interpretación Constitucional consagra libertades a la Inversión

■  El Estado peruano, según la Constitución Política, es un Estado social y democrático de derecho. Así se concluye de un análisis conjunto de los artículos 3 y 43. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de libertad, seguridad, propiedad privada, soberanía popular, separación de las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos fundamentales. Principios de los que se deriva la igualdad ante la ley y el necesario reconocimiento de que el desarrollo del país se realiza en el marco de una economía social de mercado.

■  El Estado social y democrático de derecho no obvia los principios y derechos básicos de la noción primigenia del Estado de derecho, tales como la libertad, la seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante la ley; antes bien, pretende conseguir su mayor efectividad, dotándolos de una base y un contenido material, a partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca.

■  La seguridad jurídica y la igualdad ante la ley, a su vez, son condiciones necesarias para el funcionamiento del Estado social y democrático de derecho, y se configuran en un marco de condiciones vitales mínimas y de una posición estadual vigilante a través de órganos autónomos y transparentes que promuevan el desarrollo del país en un marco de libre competencia e, igualmente, velen por el respeto de la dignidad de las personas.

■  El Estado social y democrático de derecho pretende que los principios que lo sustentan y justifican tengan una base y un contenido material. Y es que la libertad reclama condiciones materiales mínimas para hacer factible su ejercicio. Por ejemplo, la propiedad privada no solo debe ser inviolable, sino también debe ejercerse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley.

■  La igualdad jurídica requiere de una estructura económica adecuada que trate de hacer posible estos principios. De ahí que se exigen dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que demanda una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal, y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social.

■  El bienestar social debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto equitativo del ingreso en función del mérito y la responsabilidad de cada quien. El mercado libre supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por el otro, la lucha contra los oligopolios y monopolios. Se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social.

Principios Democráticos

■  La vigencia de los principios democráticos asume vital importancia, dado que la satisfacción razonable de las condiciones de existencia de la persona determina y condiciona la voluntad legítima de la nación sobre el sistema estadual, consiguiéndose la estabilidad del Estado en todos sus elementos, y alcanzándose las metas propuestas en el modelo social. El Estado debe ser el ente integrador del orden político y social que garantice el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas. Dicha concepción presupone el libre desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue más acabado de las potencialidades humanas sobre la base del principio de libertad.

■  El orden constitucional es también igualdad, reconocida en el inciso 2) del artículo 2 de la Constitución, cuya sucinta expresión es 'tratar igual a los que son iguales' y 'distinto a los que son distintos', de forma tal que la ley, como regla general, tenga una vocación necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a través del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de cualquier índole.

■  Los poderes públicos deben ser capaces de revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las condiciones de igualdad que pudieran estarse manifestando en la realidad social, a contracorriente de las aspiraciones constitucionales. Dicho juicio, desde luego, es aplicable también al ámbito económico, en el que, por mandato expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas orientadas a brindar oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad (artículo 59).

■  La economía social de mercado, como presupuesto consustancial del Estado Constitucional, aparece como una "tercera vía" entre el capitalismo y el socialismo (Peter Häberle). Así, la libre iniciativa privada como principio constitucional garantiza el derecho fundamental de toda persona a participar en la vida económica de la Nación. De ello se colige que toda persona natural o jurídica tiene derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su preferencia, afectando o destinando bienes de cualquier tipo a la producción y al intercambio económico con la finalidad de obtener un beneficio o ganancia material.

■  La iniciativa privada puede desplegarse libremente en tanto no colisione con los intereses generales. Empero, con el mismo énfasis, debe precisarse que dicho ordenamiento protege la libre iniciativa contra la injerencia de los poderes públicos, respecto de lo que se considera como "privativo" de la autodeterminación de los particulares. Por otro lado, el principio de subsidiariedad es un elemento de vital importancia para el Estado democrático de derecho, en cuanto principio que inspira un proceso de socialización de los poderes públicos. Dicho principio persigue la pacificación social o la resolución de los conflictos mediante el respeto de los derechos y libertades individuales, y tiene como fin la reestructuración del equilibrio entre lo público y lo privado, según una adecuada flexibilización que acentúa la concepción democrática del ordenamiento estatal.

Actuación del Estado

■  Se consagra así el principio de subsidiariedad de la actuación del Estado en la economía, y se plantea el reconocimiento de la existencia de una función supletoria del Estado ante las imperfecciones u omisiones de los agentes económicos, en aras del bien común. En el marco establecido por el principio de subsidiariedad y en el ejercicio de su actividad económica, el Estado, tal y conforme lo dispone el artículo 58, asume roles sociales en áreas tales como las de la promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

■  Este principio debe ser interpretado en concordancia con otro de equivalente importancia, como es el del pluralismo económico (primer párrafo del artículo 60), que se ha desarrollado bajo el concepto de igualdad jurídica entre los competidores, y que constituye uno de los pilares del derecho de la competencia. Este régimen de paridad al que se someten tanto las empresas públicas como las privadas, constituye una garantía para el desenvolvimiento del tipo de mercado establecido en la Constitución y la optimización de los principios y valores que fundamentan el Estado democrático de derecho.

■  El derecho a la propiedad establecido en los incisos 8) y 16) del artículo 2 de la Constitución es concebido como el poder jurídico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, siempre que ejerza tales actividades en armonía con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley. En lo esencial, se trata de un derecho cuyo origen no reside en la voluntad política del legislador estatal, sino en la propia naturaleza humana, que impulsa al individuo a ubicar bajo su ámbito de acción y autoconsentimiento, el proceso de adquisición, utilización y disposición de diversos bienes de carácter patrimonial.

■  La referencia al bien común establecida en el artículo 70 de la Constitución es la que permite reconocer la función social que el ordenamiento reserva a la propiedad. Como cualquier derecho fundamental, el de propiedad no es un derecho absoluto, pues se encuentra limitado por disposiciones constitucionales expresas o por delimitaciones tácitas. De hecho, la expropiación consiste en una potestad que se concretiza en un acto de derecho público por el cual el Estado priva coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la titularidad de un determinado bien. Para ello, es preciso que el Poder Legislativo lo declare, mediante ley, y sobre la base de la existencia de una causa real y apremiante de seguridad nacional o necesidad pública.

■  Dado que la expropiación compromete seriamente la titularidad de la propiedad de un bien, la Constitución ha establecido una serie de garantías para que se lleve a cabo el ejercicio de esta potestad. Según el artículo 70 de la Constitución, el ejercicio de la potestad expropiatoria: a) debe obedecer a exigencias de "seguridad nacional" o "necesidad pública"; b) está sujeto a una reserva de ley absoluta, es decir, debe declararse mediante una ley expedida por el Congreso de la República; c) supone la obligación del Estado de pagar, en efectivo, la indemnización justipreciada que compense el precio del bien materia de expropiación.

Tribunal Constitucional

■  Permítanme en este estado de la cuestión hacer referencia a dos sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en el 2013, que, en mi criterio, reivindican el derecho de propiedad.

■  La primera de ellas es el caso de los bonos agrarios. Como saben, el Estado peruano, hace más de 40 años, decidió expropiar las tierras de muchos compatriotas para emprender la reforma agraria, y les otorgó en compensación unos bonos que supuestamente luego se cobrarían en efectivo. Sin embargo, hasta la fecha, el Estado no ha cumplido con honrar esa deuda y pagar dichos bonos.

■  Esta situación, en la que el Estado se exonera de su responsabilidad, es por demás injusta, máxime si consideramos, por un lado, que los ciudadanos peruanos que incumplan con el pago de una deuda al Estado son pasibles –como debe ser– de las sanciones previstas por la ley para el deudor moroso, esto es, pago de multas, intereses moratorios, inscripción en registros administrativos de récord crediticio, entre otras. Y además estamos ante un trato diferenciado indebido, pues el Estado peruano no honra la deuda interna, cuando la externa sí la paga escrupulosamente.

■  En 2001, el Tribunal Constitucional dispuso que la deuda de los bonos agrarios debía ser cancelada por el Estado peruano de acuerdo con criterios valorativos y no nominalistas, porque, claro, dada la depreciación de la moneda durante estos 40 años de falta de pago, la suma de dinero por pagar a los tenedores de los bonos, si nos atenemos a un criterio nominalista, resultaría ínfima.

■  Pasaron 12 años desde entonces, y nada, el Estado no cumplió con ejecutar la sentencia, amagó con hacerlo mediante la creación de algunas comisiones, pero lo cierto es que no cumplió con pagar la deuda, por lo que el Tribunal Constitucional, dispuso, en ejecución del mandato dado en 2001 y partiendo de la premisa de que todos somos iguales ante la ley, que el Estado debe indemnizar a los expropiados, fijando unos criterios para la actualización de la deuda y, al ser consciente del impacto que este pago tendrá en la caja fiscal, estableció un plazo de 8 años para su cancelación.

Expropiaciones e Impuesto

■  La segunda de las sentencias es el caso Sociedad Agrícola San Agustín, en el que el Tribunal Constitucional consideró que no se genera renta cuando el Estado indemniza tras ejercer su potestad expropiatoria. Resulta que como consecuencia de la expropiación del fundo San Agustín, dispuesta para la futura ampliación del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima, la sociedad demandante recibió del Estado la indemnización justipreciada correspondiente; a raíz de lo cual, la Sunat procedió a cobrarle por concepto de impuesto a la renta, al entender que se había generado renta como producto de la indemnización recibida.

■  La norma vigente establecía como supuesto de hecho imponible del impuesto a la renta a la expropiación; sin embargo, el Tribunal Constitucional determinó que, en el caso bajo comentario, se afecta el derecho a la propiedad de la demandante, pues el proceso expropiatorio –si bien resulta legal– es por naturaleza compulsivo, esto es, carente de negociación alguna que permita la posibilidad que le pueda generar "renta" al expropiado por la sola recepción de la indemnización justipreciada. Razón por la cual el tribunal inaplicó la referida norma en la convicción de que la indemnización en una expropiación debe estar exonerada del pago de impuesto a la renta. ◆